消防改革：曹刚律师谈深化消防执法改革

原标题：饭店开业 不用消防部门发证了——消防法起草人之一、北京市炜衡（沈阳）律师事务所高级合伙人曹刚谈深化消防执法改革

近日，国新办举行新闻发布会，针对中办、国办印发的《关于深化消防执法改革的意见》（以下简称《意见》），邀请应急管理部、国家市场监督管理总局等相关部门负责同志对意见进行解读，并回答了记者提问。点击查看发布实录

俗话说，水火无情，火灾一旦发生及蔓延，其损失就非常大。其实，消防是个很大的民生问题，这次为什么要出台《意见》？改革的方向是什么？对公众的影响有哪些？本报记者对话《中华人民共和国消防法》起草人之一、杭州保姆纵火案代理律师、北京市炜衡（沈阳）律师事务所高级合伙人曹刚，听听他怎么说。

事前审批为主的管理方式已经不适应经济社会的发展了

记者：消防安全与群众生活密切相关，正因如此，近日，中办、国办印发《意见》引起公众极大关注，请您谈谈为什么要出台《意见》，其背景是什么？

曹刚：《意见》的出台，从宏观背景讲，是为了贯彻党中央、国务院深化“放管服”改革、优化营商环境的决策部署，推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。消防执法要创新监管方式，破除各种不合理的门槛和限制，加强事中事后监管，规范执法行为，加强执法监督，构建科学合理、规范高效、公正公开的消防监督管理体系。

从具体实践层面看，说实话，以前消防部门权力是非常大的，消防执法工作还存在审批难、执法随意、消防中介行业垄断和权力寻租等问题，与新时代新任务新要求已严重不相适应。

一是事前准入，存在高门槛、不合理门槛和限制的问题，消防检查不过关，拿不到消防许可证就无法开业；二是事中监管过程中，随意性、不规范执法问题普遍存在，企业稍有违规或不合格就可能面临巨额罚款或停业，尤其中小微企业往往提心吊胆，其影响还是相当大的；三是事后的责任追究机制没有建立，一旦出现亡人和较大社会影响的火灾事故，为了逃避问责，属地管理和监管部门难免轻描淡写；为了减轻行政、刑事和民事等法律责任，直接责任者更是想方设法逃避推卸责任；缺少各方主体应承担责任的倒查结论，受损单位、受害者即便诉诸法律，因取证举证困难，常致维权者既耗精力也耗财力，身心疲惫。

此次《意见》的开头部分，说到问题时很严厉，“消防执法改革要坚持问题导向、源头治理，从社会反映强烈的消防执法突出问题抓起，全面改革消防监督管理工作”，从这些就能看出中央的态度：要“坚决破除消防监督管理中各种不合理门槛和限制，提升服务质量；坚持放管并重、宽进严管，把该放的权力充分放给市场”等等。

简政放权，强化火灾事故倒查追责机制

记者：此次消防执法准备怎么改革？改革的亮点是什么？

曹刚：这次是按照《意见》所说的“问题导向、源头治理”来改的。首先是破除消防监督管理中各种不合理门槛，也就是取消了原来以审批为主的管理方式，坚持宽进严管，放管并重，加强和规范事中、事后监管的执法模式。这既是改革的思路也是此次改革最大的亮点。《意见》的出台对以往的消防执法理念、制度、作风来说，是一次颠覆性或者说革命性的改革，对保障经济社会高质量发展具有重要意义。

怎么改？比如在简政放权方面，对消防设施进行维护保养检测的消防技术中介服务机构、消防安全评估机构来说，有着重大利好，他们只需要办理营业执照即可开展经营活动，不需要事先到消防部门办理审批手续了；再如，各个公众聚集场所如酒店、宾馆、饭店、KTV歌厅、商场等商业网点，开业前也不必再申请消防安全检查许可证件，他们只要作出其已符合消防安全标准的承诺，就可投入使用、营业；除保留了与人身安全直接相关的公共场所、住宅使用的火灾报警产品、灭火器、避难逃生产品等3种产品的准入限制外，其它如消防水带等13大类消防产品则全部放开准入限制。

记者：门槛高不是更安全吗，您却称现在的改革是革命性的，为什么？

曹刚：虽然准入门槛降低了，但监管方式也调整了，部门联合“双随机一公开”监管取代了“保姆式、贴身式、突袭式”检查，到企业检查数量频次减少了，但是监管力度加强了，遵纪守法的情况纳入企业信用体系，直接影响到企业至关重要的商誉，这是很有力的措施。

国务院于2019年1月开始推行部门联合“双随机一公开”监管，（监管部门在监管过程中随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开）的执法方式。“双随机一公开”的好处，一是对市场监管采取多个监管主体共同行动的方式，可避免多部门对一个企业连轰带炸式的执法。以后，消防部门也被纳入到了“双随机一公开”的市场监管主体中来了。

二是“双随机一公开”建立了企业诚信档案。“双随机一公开”是由国家市场监管总局牵头，对企业的检查有目录、有清单，要求各监管主体将抽查检查结果通过国家企业信用信息公示系统和全国信用信息共享平台等进行公示，接受社会监督。对抽查发现的违法违规行为依法加大惩处力度，涉嫌犯罪的及时移送司法机关。而这个全国性的企业信用体系对公众开放，任何人都可以在这里查到企业的真实信用信息，这对企业是个极大鞭策，督促企业必须自律，否则，商誉不良，寸步难行。

三是各监管主体包括消防部门会制定出一些相应的管理标准和要求，企业对标执行即可，这是企业应当履行的法定义务。

四是建立了严格的火灾事故倒查追责机制。《意见》明确提出，要强化火灾事故倒查追责机制，一旦出现亡人或是有重大社会影响的火灾，要逐起组织调查，倒查工程建设、中介服务、消防产品质量、使用管理等各方主体的责任，严格追究属地管理和部门监管责任。这样，就把火灾责任追究与各类主体履行消防安全职责结合起来了。

从企业落实消防安全职责，到部门联合“双随机一公开”监管，再到违法行为惩处和信用记录公示，最终到事故责任倒查追责，消防管理工作就形成了完整链条，链条上的每个环节都自觉做好各自消防安全职责，进而就能推动社会整体消防安全处于良性向好状态。

记者：这让我想起了您代理的“杭州保姆纵火案”，遇难者家属林生斌将绿城物业、杭州市消防局等9名被告诉至法庭，要求赔偿近1.4亿元，创下了国内人身侵权损害索赔的最高纪录。假设这样的火灾事故倒查机制在此案之前就开始执行的话，林生斌维权还会如此大费周折吗？

曹刚：林生斌起诉了9个被告，因为他认为这9个被告都没有正确履行法定的消防安全职责。但起诉的过程非常艰难，因为那时，国家还没有涵盖各类社会主体的倒查追责规定和政策要求。现在不同了，有了法律根据和政策依据。如果之前就有这样的火灾事故倒查机制，林生斌就不用个人聘请律师奔走呼号，去忍受精神上的折磨了，政府启动的倒查机制就会给出事故结论，他凭借结论直接起诉赔偿即可。

最迫切需要完善的就是火灾事故调查工作

记者：对于消防执法改革工作，您认为还有哪些需要完善的地方？

曹刚：最迫切需要完善的就是火灾事故调查工作。因为在整个消防执法体系中，除了行政许可审批外，就属火灾事故调查引发的质疑最多，争议最大，对消防执法队伍形象不利，影响也最大，已到了非改不可的地步。

当前群众对火灾事故调查质疑主要集中在四个方面：一是法律不健全。我国目前只有一部改革前公安部参考道路交通事故处理程序制定的部门规章，缺少有关相对人、权利告知、证据、回避、调查取证、检验鉴定、听证和救济渠道等程序法方面的保障。二是对火灾当事人合法权益保护不足，火灾调查结论只找原因，不分责任，不查损失，导致受害人索赔难。三是执法过程不公开透明。执法过程、火灾事故调查人员、过程、证据、理由等都秘不示人，“暗箱操作”“猜猜看”的质疑声始终没有得到消除。四是缺乏有效法律救济渠道，火灾当事人对调查结果有异议，既不能复议也不能起诉，部门规章设定的火灾复核行政程序，当事人申请起来困难重重，无法得到有效的法律保护。

《意见》提出的改革措施，最终都是为了实现增强全社会火灾防控能力。火灾事故倒查既是消防执法改革具体措施，也是实现消防执法改革目标的保障手段，所以，我建议在消防执法改革具体实施阶段，要抓紧完善立法，实行火灾调查公开透明，充分尊重火灾当事人知情权，听取当事人发表意见观点，扩大当事人法律救济渠道，以提高火灾事故的公正性；同时加大对火灾事故调查人才的培养力度，引入第三方中立机构参与火灾调查，以提高火灾调查的科学性、准确性。